FOCUS ประเด็นจาก PISA : การกำกับดูแลที่มีประสิทธิผลส่งผลอย่างไรต่อการเรียนรู้

[เลิศชาย ปานมุข]

FOCUS ประเด็นจาก PISA : ฉบับที่ 21 (กันยายน 2560) การกำกับดูแลที่มีประสิทธิผลส่งผลอย่างไรต่อการเรียนรู้

การกำกับดูแล (Governance) ในระบบโรงเรียนในที่นี้มีหลายด้าน เป็นต้นว่า การจัดการโรงเรียนโดยภาครัฐบาลและเอกชน อำนาจอิสระของโรงเรียน การแข่งขันกันระหว่างโรงเรียน ความเป็นผู้นำของครูใหญ่ และการจัดการด้านความสำนึกในภาระรับผิดชอบ เราจะมาดูว่าในระบบโรงเรียน ตัวแปรการกำกับดูแลเหล่านี้มีผลกระทบอย่างไรบ้าง   

โรงเรียนที่จัดการโดยรัฐบาลและเอกชน

โรงเรียนเอกชนมาจากแนวคิดการกระจายทรัพยากรให้ภาคเอกชนเป็นตัวแทนของรัฐในการกระจายทรัพยากรการศึกษาให้ทั่วถึง โดยให้ผู้อื่นนอกจากภาครัฐได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอย่างเท่าเทียมกัน และไม่เพียงแต่เป็นการกระจายทรัพยากรเท่านั้น แต่ยังมีแนวคิดให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการศึกษาระหว่างการบริหารจัดการโรงเรียนโดยรัฐหรือโดยเอกชน ตามหลักสากลแล้ว การที่รัฐให้การอุดหนุนโรงเรียนที่จัดการโดยเอกชนก็เพื่อกระจายทรัพยากรให้ทั่วถึง โดยมีสมมติฐานว่า การบริหารจัดการโดยเอกชนจะทำให้นักเรียนเข้าถึงได้ดีกว่าและมีประสิทธิภาพสูงกว่าการจัดการโดยรัฐ

ผลการประเมินจาก PISA 2015 (OECD, 2016b) ในภาพรวมนานาชาติ ข้อมูลเบื้องต้นชี้ว่านักเรียนจากโรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์เฉลี่ยต่ำกว่าโรงเรียนเอกชน แต่หลังจากอธิบายด้วยภูมิหลังทางเศรษฐกิจและสังคมแล้วพบว่า นักเรียนจากโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่า และเป็นเช่นนี้ตั้งแต่การประเมินในรอบก่อน ๆ  ข้อมูลนี้สะท้อนถึงผลกระทบของสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของนักเรียนต่อการเรียนรู้  สำหรับ OECD ดัชนีเฉลี่ยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของนักเรียนเท่ากับ -0.04  เมื่อดัชนีเพิ่มขึ้น 1 หน่วย คะแนนวิทยาศาสตร์เปลี่ยนแปลงไป 38 คะแนน  ส่วนดัชนีเฉลี่ยของไทยเท่ากับ -1.23  เมื่อดัชนีเพิ่มขึ้น 1 หน่วย คะแนนวิทยาศาสตร์เปลี่ยนแปลงไป 22 คะแนน

ค่าเฉลี่ย OECD นักเรียนประมาณ 82% เรียนในโรงเรียนของรัฐ  ประมาณ 18% เรียนในโรงเรียนเอกชน โดยเฉลี่ยนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน (ต่ำกว่าประมาณ 0.4 ของค่าดัชนี)  สำหรับประเทศในอาเซียน นักเรียนส่วนใหญ่เรียนในโรงเรียนของรัฐ เช่น สิงคโปร์ (92%)  เวียดนาม (96%)  และอินโดนีเซีย (59%)  และหลายระบบโรงเรียนในเอเชียนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชนทั้งก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น ญี่ปุ่นก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน 16 คะแนน และหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน 50 คะแนน  ในทำนองเดียวกัน จีนไทเปมีผลต่างของคะแนนเป็น 41 และ 47 คะแนน  ส่วนเวียดนามเป็น 44 และ 52 คะแนน

สำหรับประเทศไทยมีนักเรียน 85% เรียนอยู่ในโรงเรียนของรัฐ และ 15% เรียนอยู่ในโรงเรียนเอกชน  ทั้งนี้ โรงเรียนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำส่วนมากเป็นโรงเรียนของรัฐ  โดยเฉลี่ยนักเรียนไทยในโรงเรียนของรัฐมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน (0.5 ของค่าดัชนี)  แต่นักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่าทั้งก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม ก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์สูงกว่าอยู่ 28 คะแนน  หลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมมีคะแนนสูงกว่า 41 คะแนน ช่องว่างระหว่างคะแนนก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนี้กว้างกว่าในการประเมิน PISA 2006  ซึ่งในครั้งนั้นก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม โรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์สูงกว่าอยู่ 5 คะแนน และหลังอธิบายด้วยตัวแปรดังกล่าวมีคะแนนสูงกว่า 21 คะแนน

ดังนั้น อย่างน้อยสำหรับประเทศไทย ข้อมูลจึงไม่สนับสนุนว่าภาคเอกชนจะจัดการโรงเรียนได้ดีกว่ารัฐ และข้อมูลชี้นัยว่า รัฐบาลควรกำกับดูแลทรัพยากรที่รัฐบาลสนับสนุนให้กับโรงเรียนเอกชนเพื่อให้การใช้ทรัพยากรมีประสิทธิผลมากขึ้น

อำนาจอิสระของโรงเรียน

อำนาจอิสระของโรงเรียน (School autonomy)  แนวคิดหลักอย่างหนึ่งของการปฏิรูปโรงเรียนในช่วงทศวรรษ 1980 ที่เกิดขึ้นในหลาย ๆ ประเทศ  มีเป้าหมายเพื่อการยกระดับคุณภาพการศึกษา  อำนาจอิสระที่ให้โรงเรียน ได้แก่ อำนาจการตัดสินใจในด้านงบประมาณ บุคลากร และสาระหลักสูตรและการสอน  พร้อมทั้งความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบทำให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจของผู้เกี่ยวข้อง  อำนาจอิสระเหล่านี้ถูกมอบหมายให้ครูใหญ่ (ผู้บริหารโรงเรียน) เป็นผู้รับผิดชอบในการใช้อำนาจ และในบางกรณีผู้บริหารโรงเรียนอาจมอบอำนาจต่อให้หัวหน้ากลุ่มสาระหรือครูเป็นผู้รับผิดชอบ  อำนาจอิสระที่ได้รับทำให้โรงเรียนมีภาระและความรับผิดชอบมากขึ้นทั้งในด้านอำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน การบริหารจัดการด้านทรัพยากร ซึ่งรวมทั้งทรัพยากรการเงิน ทรัพยากรวัตถุ และทรัพยากรบุคคล  การปฏิรูปในลักษณะนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่ว่า โรงเรียนรู้ดีที่สุดว่ามีความจำเป็นและต้องการอะไร และรู้ดีถึงวิธีที่มีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร และการกำหนดหลักสูตรเพื่อให้เหมาะสมกับบริบทของโรงเรียนและนักเรียน

ระบบโรงเรียนหลายระบบได้นิยามบทบาทของผู้นำในโรงเรียนขึ้นมาใหม่ จากการที่โรงเรียนบริหารจัดการแบบ ?ทำตามสั่ง? มาสู่กรอบความคิดใหม่ ?ทำอย่างใช้ความรู้?  ที่ผู้ทำงานรับผิดชอบต่อการผลิตผลงาน การให้บริการ มีการควบคุมดูแลวิธีการที่ทรัพยากรถูกใช้อย่างเหมาะสม  PISA แสดงให้เห็นว่าในระบบโรงเรียนที่ประสบความสำเร็จนั้นโรงเรียนมีอำนาจอิสระในการตัดสินใจมากกว่า มีแรงจูงใจและสมรรถนะที่จะปรับปรุง ตัวอย่างเช่น ในระบบโรงเรียนของฮ่องกง ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ และเกาหลี  โรงเรียนมีอิสระที่จะกำหนดนโยบายระเบียบวินัย นโยบายการวัดผลและประเมินผล นโยบายการรับนักเรียนเข้าโรงเรียน และการเลือกหนังสือเรียนสำหรับใช้เรียน และตัดสินใจเลือกวิชาที่จะเปิดสอนได้  อย่างไรก็ตาม นโยบายที่ให้อำนาจอิสระแก่โรงเรียนเพียงอย่างเดียวอาจจะไม่ใช่เส้นทางที่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ดีกว่าเสมอไป การให้อำนาจอิสระต้องมาพร้อมกับการกำหนดภาระหน้าที่ความรับผิดชอบ โดยต้องมีการวางจุดประสงค์และกรอบเวลาที่ชัดเจน และให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่น ๆ ได้รับรู้ถึงจุดประสงค์ที่ตั้งไว้ด้วย และ/หรือครูใหญ่กับครูในโรงเรียนต้องได้รับการเตรียมความพร้อม

ผลการวิจัยในระดับนานาชาติชี้ว่า อำนาจการตัดสินใจของโรงเรียนที่มีผลทางบวกต่อการเรียนรู้มากที่สุดคืออำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน แต่คะแนนที่สูงนั้นต้องเชื่อมโยงกับนโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วย ในประเทศสมาชิก OECD พบว่า โรงเรียนที่มีอำนาจอิสระด้านหลักสูตร การสอน และการประเมินผล แต่ไม่มีนโยบายด้านมาตรฐาน นักเรียนมีคะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระน้อยกว่าแต่ใช้นโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษา  และสำหรับโรงเรียนที่ใช้นโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วยกัน นักเรียนในโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระมากกว่ามีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระน้อยกว่า นอกจากนี้อำนาจอิสระยังมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับบรรยากาศทางระเบียบวินัย แต่ในระบบโรงเรียนไทย โรงเรียนที่ครูใหญ่รายงานว่ามีอำนาจอิสระสูงกว่าค่าเฉลี่ย OECD กลับมีคะแนนไม่สูง  ทั้งนี้อาจเป็นเพราะครูใหญ่อาจเข้าใจเรื่องอำนาจอิสระไม่ตรงกับระดับนโยบาย จากการสำรวจโดยธนาคารโลกเรื่องอำนาจอิสระและความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียน (School Autonomy and Accountability) ในประเทศไทย พบว่า คำตอบของครูใหญ่กับระดับนโยบายในเรื่องนี้ไม่สอดคล้องกัน (Patrinos, et al., 2015)

ในระบบโรงเรียนไทยเมื่อมีการปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. 2542 ได้ใช้การบริหารแบบการกระจายอำนาจที่ให้โรงเรียนเป็นฐานการตัดสินใจ แต่จากผลการวิจัยชี้ว่า โรงเรียนประสบปัญหามากมาย อีกทั้งครูมีความเห็นว่า ครูใหญ่ขาดความเป็นผู้นำ เพราะโรงเรียน ครูใหญ่ และครูไม่ได้รับการเตรียมความพร้อมที่พอเพียง (Gamage, David T., & Sooksomjitra, P., 2004) ด้วยเหตุปัจจัยต่าง ๆ ที่กล่าวข้างต้น ทำให้การปฏิรูปการศึกษาไม่ประสบความสำเร็จ และเกิดสถานการณ์ที่นักวิเคราะห์เรียกว่า Paradoxical Thailand (Patrinos, et al., 2015)  หรือ Thai Education Paradox (Fry & Bi, 2013) แม้ผลการวิจัยชี้ว่าการกระจายอำนาจอิสระบางด้านส่งผลดีต่อการเรียนรู้ แต่ก่อนที่จะกระจายอำนาจก็มีความจำเป็นต้องเตรียมความพร้อมให้โรงเรียน ครูใหญ่ และครูในโรงเรียนด้วย

ความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียน

ความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียน (School Accountability) มีเป้าหมายหลัก เพื่อทำให้โรงเรียนปฏิบัติภาระหน้าที่จนเป็นที่ไว้วางใจของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย  สำหรับในระบบการศึกษา ส่วนหนึ่งของภาระหน้าที่รับผิดชอบที่สามารถอธิบายหรือทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตรวจสอบได้ว่าโรงเรียนปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นที่ไว้วางใจตามภาระหน้าที่รับผิดชอบจนบรรลุเป้าหมายหรือไม่ ได้แก่ การประเมินผล

ในกลุ่มประเทศสมาชิก OECD มี 19 ประเทศ ที่มีการสอบระดับชาติทุกวิชาในระดับมัธยมศึกษาตอนต้น ทุกประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA มีการสอบระดับชาติในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย  ซึ่งการสอบนั้นถูกใช้เพื่อตัดสินการจบการเรียนของวิชา หรือการจบการศึกษาตามหลักสูตร แต่ในประเทศสมาชิก OECD ทุกประเทศ ผลการสอบนอกจากจะเป็นที่รับรู้โดยตรงของบุคลากรทางการศึกษาที่รับผิดชอบและผู้บริหารโรงเรียนแล้ว ยังเป็นที่รับรู้ด้วยกันระหว่างนักเรียน บุคคลภายนอกอื่น ๆ และผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลระดับสูงขึ้นไป รวมทั้งพ่อแม่ผู้ปกครองนักเรียน (ยกเว้นในเยอรมนี) ผลการสอบระดับมัธยมศึกษาตอนปลายนอกจากถูกใช้เพื่อการจบการศึกษาในระดับนั้นแล้ว ยังถูกใช้เพื่อคัดเลือกนักเรียนเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาอีกด้วย (ยกเว้นโปรแกรมการศึกษาทั่วไปของโปแลนด์)

การประเมินในระบบการศึกษาไม่ใช่เฉพาะการประเมินผลการเรียนของนักเรียนเท่านั้น แต่รวมถึงการติดตามตรวจสอบหรือกำกับดูแลการปฏิบัติงานของครู  สำหรับครูใหญ่ไทยรายงานว่า มีมาตรการตรวจสอบประสิทธิภาพของครูเช่นกัน ซึ่งประกอบด้วย การตรวจสอบประสิทธิภาพการสอนของครูโดยดูจากผลสัมฤทธิ์ของนักเรียน การสังเกตการสอนของครูโดยครูใหญ่หรือครูอาวุโส การทบทวนและวิจารณ์เกี่ยวกับแผนการสอน เครื่องมือประเมินผล และบทเรียนโดยเพื่อนครูด้วยกัน การสังเกตการสอนโดยผู้ตรวจการหรือบุคคลภายนอก

การทำให้เห็นว่าโรงเรียนปฏิบัติตามภาระหน้าที่จนเป็นที่ไว้วางใจได้นั้น  ส่วนหนึ่งคือการใช้ข้อมูลผลสัมฤทธิ์ทาง การเรียนของนักเรียน ซึ่งนอกเหนือจากจะใช้รายงานให้กับพ่อแม่ผู้ปกครอง นักเรียน และครูแล้ว ยังสามารถใช้เพื่อนำเสนอถึงภาระหน้าที่รับผิดชอบที่ทำให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจอีกด้วย  จากรายงานของครูใหญ่ โดยเฉลี่ยในประเทศสมาชิก OECD  นักเรียน 44% อยู่ในโรงเรียนที่มีการประกาศผลสัมฤทธิ์อย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ  สำหรับในเนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และเวียดนาม มีนักเรียนมากกว่า 75% อยู่ในโรงเรียนที่มีการประกาศผลสัมฤทธิ์อย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ  อย่างไรก็ตาม ข้อมูลผลการสอบของ PISA ทำให้เกิดประเด็นปัญหาขึ้นเช่นกัน กล่าวคือทำให้มีการใช้ข้อสอบมาตรฐานแบบ PISA อย่างกว้างขวางในทุกประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA  แม้ว่าเป้าหมายหลักของ PISA คือ การให้ข้อมูลว่าระบบการศึกษาได้เตรียมความพร้อมสำหรับอนาคตให้เยาวชนเพียงพอหรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติผลการประเมิน PISA ได้ถูกใช้แสดงความเป็นเลิศ หรือความอ่อนด้อยของระบบ  ทำให้หลายประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA แทนที่จะเน้นการสอนที่ทำให้นักเรียนมีตรรกะในการคิด กลับเร่งรัดการใช้ข้อสอบตามแนวทาง PISA เพื่อให้นักเรียนคุ้นชินมากขึ้น  ข้อมูลชี้ว่า โดยเฉลี่ยมีโรงเรียนห้าในหกโรงจัดให้มีการวัดผลโดยใช้ข้อสอบมาตรฐานภาคบังคับอย่างน้อยปีละครั้ง และในอีกสามในสี่ประเทศมีการวัดผลนักเรียนที่ไม่ใช่ภาคบังคับโดยใช้ข้อสอบมาตรฐานมากขึ้น ประเด็นนี้จึงเป็นจุดอ่อนที่ทำให้ PISA ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าแทนที่จะเป็นการให้ข้อมูลกับระดับนโยบาย กลับถูกกล่าวหาว่าเป็นตัวการที่กระตุ้นให้เกิดการสอนเพื่อสอบไม่ใช่การสอนเพื่อการเรียนรู้อย่างแท้จริง (The Guardian, 2014)

สาหรับประเทศไทยก็เช่นกัน มีการเน้นการสร้างข้อสอบมาตรฐานแบบ PISA อย่างกว้างขวาง แต่ไม่เน้นการสอนที่ ทาให้นักเรียน ?รู้เรื่อง? ตั้งแต่การอ่าน การคิดวิเคราะห์ เข้าใจปัญหาและแก้ปัญหา พร้อมทั้งการสื่อสารความคิดให้ เป็นที่เข้าใจได้

จุดยุติ (End Point)  อำนาจอิสระและความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบขององค์กรมีผลต่อการยกระดับผลงานขององค์กร เช่นเดียวกันกับในการศึกษา ข้อมูลชี้ว่าอำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน ส่งผลกระทบเชิงบวกต่อผลการเรียนรู้ แต่คะแนนที่สูงนั้นต้องเชื่อมโยงกับนโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วย นอกจากนี้อำนาจอิสระยังมีความสัมพันธ์การปฏิบัติภาระหน้าที่ให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจด้วย

ขอบคุณที่มาจาก โครงการ PISA ประเทศไทย สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (สสวท.) กระทรวงศึกษาธิการ

• Tweet